湖北省宜昌市亞行貸款養(yǎng)老PPP示范項目

 一、項目背景

項目是宜昌市政府牽頭規(guī)劃建設(shè)的示范性普惠性養(yǎng)老項目，受益目標群體為中低收入的老齡群體。根據(jù)項目初設(shè)批復(fù)，項目總建筑面積80130.5平方米（地上建筑面積73314.5平方米，地下建筑面積6815.87平方米）。考慮到日照、樓間距、建筑紅線退讓等城市控規(guī)要求，最終規(guī)劃部門批復(fù)的建設(shè)面積為77932.58平方米。主要建筑物包括老年人用房、管理服務(wù)用房及員工宿舍等，設(shè)置總床位1257張。
    項目包括兩個子項目，其中：（1）子項目一為醫(yī)養(yǎng)療綜合示范基地（以下簡稱“醫(yī)養(yǎng)療子項目”），位于宜昌市西陵區(qū)夾灣路（原葛洲壩旅游學(xué)校），建筑及安裝費為25472.74萬元，依據(jù)初設(shè)批復(fù)，建筑面積53787.45平方米（地上建筑面積53787.45平方米，地下建筑面積0平方米），最終規(guī)劃部門批復(fù)的建設(shè)面積為52513.09平方米。設(shè)置床位892張。（2）子項目二為社區(qū)養(yǎng)老綜合體示范基地（以下簡稱“社區(qū)子項目”），位于宜昌市西陵區(qū)育才路（原宜昌市商業(yè)學(xué)校），建筑及安裝費為10341.01萬元，依據(jù)項目初設(shè)批復(fù)，建筑面積26342.73平方米（地上建筑面積19526.86平方米，地下建筑面積6815.87平方米），最終規(guī)劃部門批復(fù)的建設(shè)面積為25419.49平方米。設(shè)置床位365張。   

社會事業(yè)與其他：養(yǎng)老（醫(yī)養(yǎng)結(jié)合）

回報機制：使用者付費。

宜昌市政府授權(quán)宜昌市民政局作為本項目實施機構(gòu)，組織實施本項目，負責(zé)項目實施方案的編制及報批、社會資本方采購、代表政府與社會資本方談判、代表政府與社會資本方以及PPP項目公司簽約等工作。

采購方式公開招標。中標社會資本方與政府方出資代表以股權(quán)比例95%：5%出資成立項目公司；宜昌市民政局與項目公司簽訂PPP合同。

依據(jù)項目初設(shè)批復(fù)，項目總投資約7.7億元，采取“A+B”包進行運作：①政府方負責(zé)A包（投資額約6.0億元）建設(shè)，其中利用亞洲開發(fā)銀行貸款5000萬美元，剩余資金由宜昌市財政配套；②PPP項目公司承擔(dān)B包（投資額約1.7億元）深度設(shè)計。B包進一步區(qū)分為B1包與B2包，B1包作為PPP項目的政府配套工程、由政府方投資和建設(shè)，PPP項目公司承擔(dān)B2包投資和設(shè)備采購職責(zé)，且負責(zé)A+B包整體的運營、維護和用戶服務(wù)，并通過向市場提供養(yǎng)老服務(wù)獲得使用者付費模式，以覆蓋投資及運營成本，并獲得合理回報。合作期滿后，PPP項目公司將項目全部資產(chǎn)及相關(guān)權(quán)利無償移交給政府方或其指定機構(gòu)。

進入21世紀以來，伴隨著醫(yī)療技術(shù)、社會福利和經(jīng)濟水平的快速發(fā)展，我國人均壽命得到普遍提高，同時，計劃生育政策及人民思想觀念的轉(zhuǎn)變又使得人口出生率逐年下降。這導(dǎo)致了人口老齡化問題逐漸成為我國當(dāng)前重要的社會問題之一。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2019年末，我國60歲以上人口所占比重已經(jīng)達到18.10%，共計2.54億人。據(jù)預(yù)測，2030年這一數(shù)字將達到3.71億，2050年達到4.83億，占比將達到34.10%。根據(jù)湖北省第七次全國人口普查公報，截至2020年底，宜昌市全市常住人口401.8萬，其中60歲以上人口100.2萬，占總?cè)丝诒戎?5%，65歲以上人口72萬，占總?cè)丝诒戎?8%，比例均遠高于全國同期值[1]。如此迅速增長的老齡化比例及龐大的老年人口基數(shù)帶來了巨大的養(yǎng)老需求，我國各級政府相應(yīng)地制定了發(fā)展養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的各項法規(guī)制度。中央政府于2013年發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》，提出要在2020年建立起功能完善、規(guī)模適度、覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老服務(wù)體系。

亞行貸款湖北宜昌市養(yǎng)老綜合服務(wù)PPP示范項目在宜昌市、湖北省甚至是我國的醫(yī)療養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)中承擔(dān)了重要的使命。作為亞洲開發(fā)銀行（以下簡稱“亞行”）在我國支持的首筆結(jié)果導(dǎo)向型、主權(quán)貸款養(yǎng)老類PPP項目，本項目的實施旨在探索可推廣、可復(fù)制的養(yǎng)老PPP項目模式，亞洲開發(fā)銀行對項目的期許是建成全國性的示范項目并成為之后對華養(yǎng)老投資的成功模板。鑒于宜昌市對于提升養(yǎng)老服務(wù)的迫切需求，本項目也將與各方共同探索符合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟情況的地方養(yǎng)老服務(wù)標準，為宜昌老齡人口提供有效、可承受、可持續(xù)的養(yǎng)老服務(wù)。 

二、經(jīng)驗做法

在組織本項目過程中，我們就項目運作過程中的重難點問題組織了大量的專家研討會議、開展了宜昌市養(yǎng)老服務(wù)市場供給與需求調(diào)研、養(yǎng)老社會資本方市場測試等工作。本項目的工作重難點主要包括結(jié)合國內(nèi)外的先進做法，制定具體的養(yǎng)老服務(wù)標準；優(yōu)化項目 PPP 結(jié)構(gòu)和融資模型；創(chuàng)新養(yǎng)老設(shè)施設(shè)計理念；選聘社會資本方（運營方）；對利益相關(guān)方進行財務(wù)和安全保障方面的盡職調(diào)查；制定 PPP 培訓(xùn)計劃，并組織對宜昌市政府相關(guān)機構(gòu)人員的培訓(xùn)；制定項目績效監(jiān)測體系，對PPP合同實施監(jiān)管；經(jīng)驗總結(jié)與交流推廣等內(nèi)容。以下幾個方面為例展開解釋：

設(shè)計咨詢建議：項目初步設(shè)計方案經(jīng)過了層層論證，旨在保證本項目的設(shè)計方案能夠更好的滿足養(yǎng)老服務(wù)需求，盡可能符合大多數(shù)養(yǎng)老類社會資本方的運營需求，以避免養(yǎng)老類PPP項目中可能出現(xiàn)的“設(shè)計與運營”脫節(jié)的情況出現(xiàn)，爭取成為宜昌市乃至全國養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的成功范例。舉例來說，中南建筑設(shè)計院負責(zé)本項目的初步設(shè)計（該設(shè)計院曾參與了國家養(yǎng)老設(shè)施設(shè)計規(guī)范的起草工作）。該項目的設(shè)計方案征詢了多家潛在社會資本方的意見和建議；且于2019年獲得亞行日本養(yǎng)老專家的審核?？紤]到本項目AB分包的特殊情形，本項目設(shè)計方案在A包設(shè)計滿足項目基本要求的同時，為潛在養(yǎng)老行業(yè)的社會資本方保留空間，供社會資本方設(shè)計B包和優(yōu)化A包，比如公共區(qū)域和洗手間的大面積空間預(yù)留給社會資本方設(shè)計和裝修。

醫(yī)養(yǎng)結(jié)合定位：衛(wèi)健委、民政局組織多次會議討論本項目中“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”定位及體現(xiàn)形式，衛(wèi)健委已為本項目提供了關(guān)于醫(yī)養(yǎng)結(jié)合部分內(nèi)設(shè)醫(yī)療機構(gòu)的建議書。咨詢顧問也與財政局、衛(wèi)健委、民政局、醫(yī)保局進行了多輪訪談?wù){(diào)研，對宜昌市養(yǎng)老補貼、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合、醫(yī)保補貼及長照險政策進行梳理并分析公共財政及PPP項目執(zhí)行情況。

能力建設(shè)培訓(xùn)：咨詢機構(gòu)邀請國內(nèi)知名的養(yǎng)老專家、法律專家、國際PPP專家、財務(wù)專家等對宜昌市PPP項目相關(guān)的工作人員，包括財政局、發(fā)改委、民政局、衛(wèi)健委等工作人員，組織了多輪培訓(xùn)。

宜昌市養(yǎng)老服務(wù)市場供給與需求調(diào)研：為更好把握本項目定位，充分了解本項目目標人群的支付意愿和服務(wù)需求，咨詢團隊就宜昌市的養(yǎng)老服務(wù)現(xiàn)狀進行了調(diào)研，包括養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)數(shù)量、入住率、價格水平、服務(wù)內(nèi)容等；同時通過抽樣法、調(diào)查問卷法等對宜昌市老年群體進行了調(diào)研，進一步了解當(dāng)?shù)乩夏耆巳旱闹Ц兑庠?、支付水平、服?wù)需求、個性偏好等。

三、亮點成效

（1）成立亞行貸款宜昌養(yǎng)老綜合服務(wù) PPP 示范項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組為加強對項目建設(shè)的組織領(lǐng)導(dǎo)，保證項目的順利實施，宜昌市人民政府成立了項目建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)小組，由宜昌市副市長擔(dān)任組長，市政府副秘書長、市民政局局長擔(dān)任副組長，市發(fā)改委、民政局、財政局、人社局、國土局、衛(wèi)計委、規(guī)劃局、環(huán)保局、康養(yǎng)公司等單位主要負責(zé)人為主要成員。領(lǐng)導(dǎo)小組是湖北宜昌養(yǎng)老綜合服務(wù) PPP 示范項目的最高決策機構(gòu)和領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)。

（2）成立亞行貸款宜昌養(yǎng)老綜合服務(wù) PPP 示范項目推進辦公室領(lǐng)導(dǎo)小組下設(shè)項目推進辦公室，由市發(fā)改委、民政局、財政局、康養(yǎng)公司等單位組成，市政府組建工作專班具體負責(zé)項目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作。通過成立政府和社會資本合作（PPP）項目管理工作領(lǐng)導(dǎo)小組，建立起靈活、高效的PPP工作協(xié)調(diào)機制，以及時解決 PPP項目在實施過程中遇到的具體問題。

（3）打造養(yǎng)老項目示范，健全養(yǎng)老保障體系PPP項目旨在引導(dǎo)經(jīng)驗豐富的社會資本方進入宜昌市養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的深度設(shè)計和運營中，完善養(yǎng)老服務(wù)項目運營和管理體系，提高養(yǎng)老服務(wù)的供給質(zhì)量和效率，為中低收入老年群體提供優(yōu)質(zhì)的養(yǎng)老服務(wù)，提升宜昌市養(yǎng)老服務(wù)行業(yè)的發(fā)展水平。

項目建設(shè)一個醫(yī)養(yǎng)療綜合示范基地（醫(yī)養(yǎng)結(jié)合及老年學(xué)老年醫(yī)學(xué)研究實訓(xùn)示范基地）及一個社區(qū)養(yǎng)老綜合體示范基地（居家、社區(qū)、機構(gòu)三位一體的全覆蓋綜合養(yǎng)老示范基地），包括社區(qū)養(yǎng)老、機構(gòu)養(yǎng)老、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)，符合《國務(wù)院辦公廳關(guān)于建立健全養(yǎng)老服務(wù)綜合監(jiān)管制度促進養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展的意見》中“建立居家社區(qū)機構(gòu)相協(xié)調(diào)、醫(yī)養(yǎng)康養(yǎng)相結(jié)合的養(yǎng)老服務(wù)體系”的要求，且通過PPP模式引入合適的資本方提供多種類型的養(yǎng)老服務(wù)，有助于完善宜昌市養(yǎng)老服務(wù)體系，更好滿足人民群眾日益增長的養(yǎng)老服務(wù)需求。

項目通過PPP模式，在政府與社會資本方之間合理分配風(fēng)險，制定使用者付費的回報機制，遵循養(yǎng)老類PPP項目定價政策，提出分期投入策略等內(nèi)容，探索同類型養(yǎng)老服務(wù)PPP項目在中國可復(fù)制推廣的運作方式。?

項目對進一步完善地方政府在 PPP 項目開發(fā)、設(shè)計、建設(shè)、管理、運營和監(jiān)管等方面的管理體系，改善宜昌市養(yǎng)老綜合服務(wù)能力，增進產(chǎn)學(xué)研結(jié)合及 PPP 與養(yǎng)老業(yè)態(tài)整合后的研發(fā)創(chuàng)新能力、可持續(xù)照護服務(wù)能力，提升政府及社會資本合作后的照護品質(zhì)監(jiān)控及持續(xù)改善能力、養(yǎng)老跨界運營及管理能力、市場經(jīng)營與社會包容性齊頭并進的能力，推進全市養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展，使宜昌市成為我國養(yǎng)老事業(yè)發(fā)展的試點示范明星城市，為全國養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展提供示范經(jīng)驗，具有重要意義。

湖北省財政廳