銅陵市老年公寓三期PPP項(xiàng)目案例

一、項(xiàng)目背景

（一）運(yùn)作模式

銅陵市老年公寓三期PPP項(xiàng)目是經(jīng)銅陵市市政府批準(zhǔn)，授權(quán)銅陵市民政局為項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)、銅陵市建設(shè)投資控股有限公司為政府出資方代表的養(yǎng)老服務(wù)業(yè)PPP項(xiàng)目。該項(xiàng)目位于安徽省銅陵市北京中路750號(hào)市老年公寓區(qū)域，地處主城區(qū)銅官區(qū)的繁華路段。

項(xiàng)目通過(guò)公開招標(biāo)選定九如城養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有限公司為社會(huì)資本方，由其與政府出資方代表市建投公司聯(lián)合注冊(cè)成立項(xiàng)目公司——銅陵九如城養(yǎng)老服務(wù)有限公司，市政府授予特許經(jīng)營(yíng)權(quán)22年（含2年建設(shè)期）。

運(yùn)作方式：BOT（建設(shè)+運(yùn)營(yíng)+移交）。

回報(bào)機(jī)制：可行性缺口補(bǔ)助，即在規(guī)定的經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，政府給予可行性缺口補(bǔ)助。

股權(quán)結(jié)構(gòu)：注冊(cè)資本金3000萬(wàn)元，政府授權(quán)出資方市建投公司占股20%，社會(huì)資本方九如城養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)投資有限公司占股80%。

（二）項(xiàng)目發(fā)起和進(jìn)展

銅陵市老年公寓，該地域俗稱頤壽山莊，是銅陵市民政局直屬的社會(huì)福利事業(yè)管理中心（以下簡(jiǎn)稱“中心”）下設(shè)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，成立于1997年，是全市第一家社會(huì)老人服務(wù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。2018年起，在市民政局的領(lǐng)導(dǎo)下，“中心”持續(xù)推進(jìn)公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革。在市老年公寓二期以公辦民營(yíng)方式引入省內(nèi)九久夕陽(yáng)紅養(yǎng)老集團(tuán)的基礎(chǔ)上，謀劃在該區(qū)域內(nèi)老年公寓一期拆除（老年公寓一期由于不符合養(yǎng)老運(yùn)營(yíng)建設(shè)規(guī)范而于2015年停止運(yùn)營(yíng)），按PPP模式新建市老年公寓三期。

該項(xiàng)目于2018年啟動(dòng)，公開招標(biāo)引入上海的九如城養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有限公司。2019年11月22日開工建設(shè)，項(xiàng)目占地18畝，建設(shè)規(guī)模2.4萬(wàn)平方米，投資總額13000萬(wàn)元。建設(shè)2棟老年公寓樓，房型以單間和一室兩廳套間為主，配備床位470張，同時(shí)建設(shè)1棟綜合樓，用于娛樂(lè)、醫(yī)療保健和餐飲服務(wù)，2022年初建成運(yùn)營(yíng)。

二、經(jīng)驗(yàn)做法

（一）高位決策，為項(xiàng)目謀劃和實(shí)施“量體裁衣”

自2016年市老年公寓二期的公辦民營(yíng)以來(lái)，為該市公辦機(jī)構(gòu)改革按下了“播放鍵”。在該市民政局在認(rèn)真調(diào)研的基礎(chǔ)上，2018年5月，銅陵市市政府第8次常務(wù)會(huì)議聽(tīng)取并原則同意了“老年公寓”三期PPP項(xiàng)目實(shí)施方案。

一是在政策方面大力支持，采取土地權(quán)屬不變更，項(xiàng)目用地位于銅陵市老年公寓區(qū)域，該地塊屬于政府無(wú)償劃撥的養(yǎng)老用地，權(quán)屬為銅陵市民政局下屬市社會(huì)福利事業(yè)管理中心，自1998年起，用于養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目至今。在項(xiàng)目謀劃階段，銅陵市民政局分析認(rèn)為，若依照當(dāng)前的土地制度，極有可能出現(xiàn)一方面通過(guò)招標(biāo)選擇PPP項(xiàng)目社會(huì)資本方，另一方面又不得不通過(guò)招拍掛公開方式出讓PPP項(xiàng)目用地，從而造成社會(huì)資本方雖中標(biāo)PPP項(xiàng)目卻無(wú)法獲得所需的土地使用權(quán)的情況發(fā)生。且土地權(quán)屬變更，勢(shì)必使得PPP項(xiàng)目成本增加，由此抬高政府可行性缺口補(bǔ)助金額，或者第三方付費(fèi)的成本。據(jù)此報(bào)經(jīng)市政府同意，該市民政局決定本項(xiàng)目不涉及土地權(quán)屬變更問(wèn)題。

二是政府職能部門和多方協(xié)同，廣泛深入的標(biāo)前磋商。在建立兩套專班同時(shí)推進(jìn)“PPP實(shí)施方案”、“項(xiàng)目建設(shè)方案”設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上開展磋商。在磋商形式上，建立“實(shí)施機(jī)構(gòu)+政府出資方代表+政府相關(guān)部門+潛在投標(biāo)人+金融機(jī)構(gòu)”五方磋商機(jī)制，先后有市發(fā)改、財(cái)政、審計(jì)、國(guó)土資源、規(guī)劃、公共資源交易管理等相關(guān)部門，安徽九久夕陽(yáng)紅養(yǎng)老集團(tuán)、九如城養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有限公司等潛在投標(biāo)人，工商、農(nóng)發(fā)、郵儲(chǔ)等金融機(jī)構(gòu)參與磋商活動(dòng)。在磋商內(nèi)容上，重點(diǎn)圍繞“PPP實(shí)施方案”、“項(xiàng)目建設(shè)方案”展開，參與磋商的部門和機(jī)構(gòu)都分別提出了合理化建議，尤其是九久夕陽(yáng)紅養(yǎng)老集團(tuán)、九如城養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)有限公司等潛在投標(biāo)人從運(yùn)營(yíng)的角度，對(duì)項(xiàng)目的建設(shè)方案提出了切合實(shí)際的修改意見(jiàn)。

（二）精心組織，讓專業(yè)謀劃和建設(shè)規(guī)劃“齊頭并進(jìn)”

市民政局當(dāng)好“助攻手”，市相關(guān)部門盡責(zé)擔(dān)當(dāng)“店小二”，面對(duì)趕工期和保運(yùn)營(yíng)（施工期間同一區(qū)域內(nèi)有老年公寓二期283張養(yǎng)老床位在運(yùn)營(yíng))的雙重壓力，克服了2020年以來(lái)新冠疫情的影響，明確“一周一調(diào)度”、“一月一例會(huì)”，穩(wěn)中求快，歷時(shí)兩年，2021年12月順利實(shí)現(xiàn)主體工程完工。

一是“兩保障”。在謀劃階段，招標(biāo)選定了第三方專業(yè)機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)調(diào)研、編制《PPP項(xiàng)目實(shí)施方案》《物有所值評(píng)價(jià)報(bào)告》《財(cái)政承受能力評(píng)價(jià)報(bào)告》，并負(fù)責(zé)招標(biāo)選定社會(huì)資本方和相關(guān)協(xié)議的草擬工作；在啟動(dòng)進(jìn)程后，再次招標(biāo)選定了第四方，負(fù)責(zé)全程跟蹤審查評(píng)價(jià)第三方工作，并根據(jù)需要，參與PPP項(xiàng)目全過(guò)程監(jiān)督管理。

二是“兩條線”。PPP模式線，由市財(cái)政、民政、“建投”和“中心”等部門財(cái)經(jīng)管理人員與第三方、第四方相關(guān)人員合力，負(fù)責(zé)PPP模式相關(guān)工作。建筑設(shè)計(jì)線，由市發(fā)改、民政和“中心”等部門基建管理人員會(huì)同招標(biāo)選定第三方設(shè)計(jì)服務(wù)單位，負(fù)責(zé)項(xiàng)目基建的規(guī)劃設(shè)計(jì)、建筑設(shè)計(jì)和報(bào)批等工作。

三是“兩兼顧”。由于“公辦民營(yíng)”和“PPP項(xiàng)目”兩個(gè)部分同處一個(gè)區(qū)域內(nèi)，堅(jiān)持“保運(yùn)營(yíng)”和“保建設(shè)”并舉，對(duì)兩部分實(shí)施了物理隔離，并為“公辦民營(yíng)”部分改建了食堂、進(jìn)出通道和部分消防設(shè)施；督促“PPP項(xiàng)目”部分，在施工過(guò)程要始終堅(jiān)守安全施工，文明施工，最大限度降低施工對(duì)運(yùn)營(yíng)的影響。協(xié)調(diào)“公辦民營(yíng)”部分，對(duì)施工工作的理解和支持，主動(dòng)對(duì)住養(yǎng)老人開展正向疏導(dǎo)，為“PPP項(xiàng)目”部分施工營(yíng)造較好的輿論氛圍。

（三）專業(yè)運(yùn)作，對(duì)招標(biāo)采購(gòu)和運(yùn)營(yíng)監(jiān)管“雙項(xiàng)并重”

一是運(yùn)作把握專業(yè)屬性。養(yǎng)老服務(wù)業(yè)PPP項(xiàng)目具有“建設(shè)很關(guān)鍵，運(yùn)營(yíng)更重要”的屬性，將項(xiàng)目采購(gòu)劃分為兩個(gè)階段：按“不接受聯(lián)合體投標(biāo)”“有運(yùn)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)經(jīng)驗(yàn)”兩個(gè)核心點(diǎn)招標(biāo)選定有資質(zhì)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；由選定的社會(huì)資本方與政府出資方代表市建投公司成立的項(xiàng)目公司，按“項(xiàng)目建設(shè)方案”組織二次招標(biāo)，選定建筑實(shí)施單位，合理壓縮建安成本。如項(xiàng)目土建招標(biāo)節(jié)約資金近800萬(wàn)元。

二是監(jiān)管緊扣關(guān)鍵環(huán)節(jié)。養(yǎng)老服務(wù)作為使用者付費(fèi)的項(xiàng)目，在運(yùn)營(yíng)期監(jiān)管方面以“入住率”這個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，作為績(jī)效評(píng)價(jià)的核心指標(biāo)，其入住率的高低直接影響項(xiàng)目收入，直接關(guān)聯(lián)政府可行性缺口補(bǔ)助。而影響入住率的關(guān)鍵是使用者對(duì)服務(wù)質(zhì)量和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的認(rèn)可程度。因此在該項(xiàng)目的“環(huán)境與衛(wèi)生”、“設(shè)施設(shè)備使用與維護(hù)”、“信息化”、“機(jī)構(gòu)管理”、“服務(wù)項(xiàng)目與質(zhì)量”、“績(jī)效與收益評(píng)價(jià)”等績(jī)效評(píng)價(jià)要素中，“服務(wù)項(xiàng)目與質(zhì)量”指標(biāo)的考核評(píng)價(jià)比重最大，并將“入住率”作為其第一位指標(biāo)。如：該項(xiàng)目合理設(shè)定第一年入住率為45%，以入住率為杠桿，考核經(jīng)營(yíng)期的收費(fèi)水平和服務(wù)質(zhì)量等核心要素，使政府可行性缺口補(bǔ)助與績(jī)效考核百分之百的有效掛鉤。

三、亮點(diǎn)成效

銅陵市老年公寓三期項(xiàng)目在市老年公寓二期實(shí)施辦民營(yíng)的基礎(chǔ)上，利用“頤壽山莊”成熟養(yǎng)老地塊資源。放大既有的品牌效應(yīng)，探索采取PPP模式吸引社會(huì)資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，引入長(zhǎng)三角區(qū)域養(yǎng)老品牌機(jī)構(gòu)和服務(wù)理念，快速推動(dòng)銅陵養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展，打造公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的銅陵樣板。

（一）吸引社會(huì)資本廣泛參與，加速推動(dòng)長(zhǎng)三角區(qū)域養(yǎng)老服務(wù)融合發(fā)展

該項(xiàng)目的實(shí)施，是大力支持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展，深化公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革，推進(jìn)政府和社會(huì)資本合作模式，加快品牌機(jī)構(gòu)培育力度的有效體現(xiàn)。上海九如城是繼該市引入湖南普親、南京安康通、安徽九久夕陽(yáng)紅、樂(lè)年長(zhǎng)者之家等省內(nèi)外知名機(jī)構(gòu)參與養(yǎng)老服務(wù)的又一重點(diǎn)項(xiàng)目。該項(xiàng)目建成將有助于長(zhǎng)三角等先進(jìn)地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)模式和理念落地，打造高質(zhì)量的為老服務(wù)和產(chǎn)品供給體系，為銅陵養(yǎng)老服務(wù)業(yè)融入長(zhǎng)三角一體化發(fā)展發(fā)揮橋梁和紐帶作用。

（二）公辦機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)型改革的“銅陵樣板”，首個(gè)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)PPP項(xiàng)目落地

項(xiàng)目建成后，不僅在銅陵市北京路頤壽山莊區(qū)域形成低、中、高三個(gè)檔次梯度和照護(hù)自理、介助、介護(hù)老人三個(gè)服務(wù)梯度。還力求提升服務(wù)品質(zhì)，按照醫(yī)養(yǎng)結(jié)合理念設(shè)計(jì)，力求拓展供給方式，采取PPP模式運(yùn)營(yíng)，將為銅陵市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)深化“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合”探索路徑。還將大大緩解銅陵市中高端養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施不足的現(xiàn)狀，為全市養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提升服務(wù)品質(zhì)提供有效借鑒，進(jìn)一步滿足不同老年人的多元化需求，真正將老年人老有所養(yǎng)、老有所依、老有所樂(lè)的美好愿景化為現(xiàn)實(shí)中的幸福圖景。同時(shí)該項(xiàng)目落成標(biāo)志著我市乃至我省首個(gè)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)PPP項(xiàng)目在銅陵市落地，也作為養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營(yíng)體制改革的模板，在全省起到引領(lǐng)示范作用。

安徽省財(cái)政廳