摘 要：公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)是“有為政府”與“有效市場(chǎng)”有機(jī)結(jié)合的制度安排，構(gòu)建起來(lái)的是一個(gè)“準(zhǔn)市場(chǎng)”的制度環(huán)境。通過(guò)公私合作方式來(lái)實(shí)現(xiàn)政府的公益性目標(biāo)，是解決中國(guó)養(yǎng)老難題的中國(guó)式主流方案。當(dāng)前，公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)過(guò)程中公益性的公共性、非營(yíng)利性、可及性未能得到充分體現(xiàn)。這與政府責(zé)任缺失緊密相關(guān)，包括政府對(duì)其改革的功能定位不清，政府對(duì)其“非營(yíng)利性”營(yíng)利性行為矛盾的默認(rèn)，政府對(duì)其改革后的“放任自流”等。因此，政府需重新明確責(zé)任，并提出了公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益性的實(shí)現(xiàn)途徑。

關(guān)鍵詞: 公建民營(yíng)；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；公益性；人口老齡化

一、引言

隨著人口老齡化的不可逆轉(zhuǎn)性與家庭保障功能的不斷式微，整個(gè)社會(huì)對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的需求不斷增加，社會(huì)養(yǎng)老的發(fā)展直接影響著老年人晚年的生活質(zhì)量，成為老年人走向共同富裕之精神富足的重要標(biāo)志。因此，尤其是黨的十八大以來(lái)，中國(guó)持續(xù)加大對(duì)社會(huì)化養(yǎng)老服務(wù)的關(guān)注度與支持度，且取得了不錯(cuò)的發(fā)展成果。目前，特困老人(包括“三無(wú)”“五?！崩先?與有購(gòu)買(mǎi)能力的老人的服務(wù)需求得到了一定程度的滿足，但純政府投資興辦的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因在壟斷無(wú)競(jìng)爭(zhēng)條件下而處于低效狀態(tài)，純市場(chǎng)投資興建的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)因投入大但受益小而處于消極狀態(tài)，養(yǎng)老事業(yè)與產(chǎn)業(yè)發(fā)展受到了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。在這樣的背景下，公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)應(yīng)運(yùn)而生。該模式由政府將建設(shè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)委托民間機(jī)構(gòu)經(jīng)營(yíng)，或者由政府直接補(bǔ)貼民間機(jī)構(gòu)將社區(qū)中的廢舊閑置房屋改建成養(yǎng)老設(shè)施。這是一種所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離、服務(wù)安排者與生產(chǎn)者角色相分離的運(yùn)營(yíng)模式，即養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施產(chǎn)權(quán)歸政府所有，民間機(jī)構(gòu)通過(guò)遴選機(jī)制獲取經(jīng)營(yíng)權(quán)，代表著政府行使養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)責(zé)任，政府仍保留服務(wù)提供的責(zé)任。這被認(rèn)為是解決中國(guó)養(yǎng)老難題的中國(guó)式主流方案，因而得到了學(xué)界的廣泛關(guān)注與研究。如在“公建民營(yíng)”的公益性定位上，有的學(xué)者認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)在服務(wù)對(duì)象、服務(wù)水平、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、設(shè)施設(shè)備上；有的學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)首先為“三無(wú)五?！崩先?、高齡失能老人兜底；也有的學(xué)者提出要依據(jù)“政府出資”比例來(lái)決定公建民營(yíng)是否具有公益性。在“公建民營(yíng)”的政府責(zé)任上，學(xué)者們認(rèn)為政府要發(fā)揮行政管理與監(jiān)督、出臺(tái)優(yōu)惠政策扶持的責(zé)任，并不是減少政府責(zé)任，更不是政府撒手或退出?？梢?jiàn)，以往的研究大多將養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)作為一個(gè)整體進(jìn)行考察，把公益性、政府責(zé)任視作為整體中的部分進(jìn)行零散分析，少有學(xué)者專門(mén)對(duì)公建民營(yíng)的公益性與政府責(zé)任進(jìn)行聚焦研究，即缺乏對(duì)“為什么要堅(jiān)守公益性”“公益性如何體現(xiàn)”“公益性為何會(huì)走樣”的系統(tǒng)性研究，進(jìn)而來(lái)探討公益性與政府責(zé)任的邏輯關(guān)系。有鑒于此，筆者通過(guò)對(duì)北京市、長(zhǎng)沙市、揚(yáng)州市、貴陽(yáng)市等10余家公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行深度調(diào)研并收集到大量一手資料，以“公益性”的確定性為邏輯起點(diǎn)，對(duì)收集而來(lái)的一手資料進(jìn)行理論分析，來(lái)探索確保公建民營(yíng)公益性“不走樣”的政府責(zé)任。

二、增進(jìn)對(duì)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益性的三重認(rèn)知

公建民營(yíng)“為什么要堅(jiān)守公益性定位”是一個(gè)重要問(wèn)題，需要從現(xiàn)實(shí)上、學(xué)理上、法理上進(jìn)行再認(rèn)識(shí)。

(一)現(xiàn)實(shí)上要求具有公益性：規(guī)模巨大的老年人養(yǎng)老服務(wù)需求未被滿足

2021年底，中國(guó)60歲及以上老年人達(dá)2.67億人，占總?cè)丝诘?8.7%;65歲及以上老年人邁進(jìn)2億人大關(guān)，占總?cè)丝诘谋戎爻^(guò)14%;失能半失能老年人超過(guò)4000多萬(wàn)人。據(jù)測(cè)算，“十四五”期間60歲及以上老年人占比將超過(guò)20%,突破3億人，2035年占比將超過(guò)30%,突破4億人，向重度老齡化社會(huì)邁進(jìn)，2050年失能半失能老人將超過(guò)1億人。這均表明，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)剛性需要的日益增長(zhǎng)具有不可逆轉(zhuǎn)性。然而在現(xiàn)實(shí)中，具有公益性質(zhì)但效率低下的公建公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)與公益行為缺失的民建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，加之家庭養(yǎng)老保障功能的逐漸式微，致使廣大中低收入老人因不符政策待遇享有條件與購(gòu)買(mǎi)能力不足等原因被陷入養(yǎng)老服務(wù)的“真空地帶”,從而無(wú)法滿足有需要者的需要。因此，公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被社會(huì)賦予了公益屬性，養(yǎng)老需求由小眾擴(kuò)展到大眾、全體，私事、家事由此變成了公事、國(guó)事，人人享有基本養(yǎng)老服務(wù)成為全體老年人的基本公民權(quán)利。

(二)學(xué)理上要求具有公益性：準(zhǔn)公共產(chǎn)品追求更有效率地滿足更多社會(huì)成員的需要

社會(huì)產(chǎn)品分為私人產(chǎn)品、準(zhǔn)公共產(chǎn)品和純公共產(chǎn)品。通常認(rèn)為，公共產(chǎn)品的非排他性、非競(jìng)爭(zhēng)性是由以下兩個(gè)基本因素共同作用的結(jié)果：一是社會(huì)成員的共同利益，即社會(huì)上的每個(gè)成員都可以消費(fèi)此類產(chǎn)品而從中獲益；二是存在著“排他”的技術(shù)難題，即不能將某特定的個(gè)體排除在此類產(chǎn)品的消費(fèi)之外，或者用于排他的成本遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于排他帶來(lái)的收益。由此，公共產(chǎn)品又可以表述為不論個(gè)人是否愿意購(gòu)買(mǎi)，都能使社會(huì)成員從此類產(chǎn)品中獲益，比如國(guó)防、疫情防控等。與公共產(chǎn)品相對(duì)的是私人產(chǎn)品，具有排他性與競(jìng)爭(zhēng)性，滿足的是個(gè)體不同的消費(fèi)需求，且排他的收益大于排他的成本。由此，有償消費(fèi)則是私人產(chǎn)品排他性、競(jìng)爭(zhēng)性的具體實(shí)現(xiàn)形式，比如牙膏牙刷等。但是在現(xiàn)實(shí)中，純公共產(chǎn)品并不常見(jiàn)，大量存在的是介于純公共產(chǎn)品與私人產(chǎn)品之間的準(zhǔn)公共產(chǎn)品?！坝腥さ氖?，這樣的產(chǎn)品他們的消費(fèi)包含著一定的‘公共性’,在那里，適度的分享團(tuán)體多于一個(gè)人或一家人，但小于一個(gè)無(wú)限的數(shù)目，‘公共’的范圍是有限的”,從而具備非排他性和非競(jìng)爭(zhēng)性兩個(gè)特點(diǎn)中的一個(gè)，另一個(gè)不具備或不完全具備，或者兩個(gè)特點(diǎn)都不完全具備但又具有較大的外部收益的產(chǎn)品。

在人類社會(huì)文明程度不斷提高與社會(huì)需求越來(lái)越未被滿足的背景下，私人產(chǎn)品與純公共產(chǎn)品會(huì)向準(zhǔn)公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)化。比如，當(dāng)所有的人都需要這些物品時(shí)，越來(lái)越多的私人產(chǎn)品被社會(huì)賦予了公益性質(zhì)而成為準(zhǔn)公共產(chǎn)品；也會(huì)因?yàn)椤肮嫘再|(zhì)”帶來(lái)效率的嚴(yán)重?fù)p失時(shí)，社會(huì)將通過(guò)各種方式或手段，以提高產(chǎn)品的供給效率，使純公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)化為具有一定程度的排他性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。因此，“公益目標(biāo)”推動(dòng)了私人產(chǎn)品向準(zhǔn)公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)變的轉(zhuǎn)化，而“效率原則”則是純公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)向準(zhǔn)公共產(chǎn)品的主要?jiǎng)右??？梢?jiàn)，準(zhǔn)公共產(chǎn)品是公益目標(biāo)與效率原則作用的結(jié)果。

在養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域中，公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)屬于純公共產(chǎn)品，為特困老人提供免費(fèi)服務(wù)；民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的養(yǎng)老服務(wù)則屬于私人產(chǎn)品，為有消費(fèi)偏好與需求的個(gè)體老年人提供價(jià)高質(zhì)優(yōu)的服務(wù)。但是，在人口老齡化不可逆轉(zhuǎn)與推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)的背景下，老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求從個(gè)人需要擴(kuò)展到公眾的共同需要，因而公益目標(biāo)帶來(lái)效率低下的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，需要通過(guò)新的各種方式或手段，來(lái)提高公益產(chǎn)品的供給效率而成為準(zhǔn)公共產(chǎn)品；而作為提供私人產(chǎn)品的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)會(huì)因?yàn)楣姷墓餐枰?，越?lái)越多的私人服務(wù)被社會(huì)賦予了某種程度上的公益性質(zhì)而成為準(zhǔn)公共產(chǎn)品。這種被社會(huì)賦予的純公共產(chǎn)品向準(zhǔn)公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)化、私人產(chǎn)品向準(zhǔn)公共產(chǎn)品轉(zhuǎn)化的方式或手段就是公建民營(yíng)方式，通過(guò)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)彌補(bǔ)公建公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益性服務(wù)供給效率低下與民建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益性服務(wù)供給欠缺的現(xiàn)狀，從而提高公益養(yǎng)老服務(wù)的供給效率與供給數(shù)量。

(三)法理上要求具有公益性：政府追求社會(huì)福利最大目標(biāo)不會(huì)改變

由于公建民營(yíng)是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)民營(yíng)化改革的新的制度安排，代理方的行為與目標(biāo)理應(yīng)與委托方政府追求的公益性目標(biāo)相一致，進(jìn)而與社會(huì)福利最大化的目標(biāo)相一致，這是委托—代理關(guān)系的基本邏輯，因此公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被要求具備公益性。在現(xiàn)有養(yǎng)老服務(wù)政策中，公益性是公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)最基本的政策定位。比如，民政部辦公廳2016年頒布的第15號(hào)文要求公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公建民營(yíng)改革須以“提高效益、兼顧公益”為改革基本原則，提供公益性養(yǎng)老服務(wù)；又如，國(guó)務(wù)院辦公廳2020年頒布的第52號(hào)文則明確提出，公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)同公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)一樣堅(jiān)持公益屬性，國(guó)務(wù)院辦公廳2019年頒發(fā)的第5號(hào)文、國(guó)務(wù)院2021年頒發(fā)的第35號(hào)文雖然未在政策文本表述上明確公建民營(yíng)的公益屬性，但均間接表達(dá)出了公益傾向，比如優(yōu)先接受特殊困難老年人，并為其提供無(wú)償或低收費(fèi)托養(yǎng)服務(wù)，等等(表1)。這些政策規(guī)定表明，不僅公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有顯著的公益性，公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)也同樣具有顯著的公益性。

由此可見(jiàn)，無(wú)論從現(xiàn)實(shí)上、學(xué)理上還是法理上來(lái)看，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)都必須堅(jiān)守公益屬性。

三、公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益性的理論分析

由上文分析可知，公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益屬性雖然已經(jīng)確立，但“什么是公益性”卻又是最困難的問(wèn)題，這就需要從理論層面、政策層面與實(shí)踐層面對(duì)“公益性”進(jìn)行分析與思辨，以豐富對(duì)“公益性”的認(rèn)知與理解。

在理論層面，“公益”最早可以追溯到公元前五六世紀(jì)的古希臘，古希臘哲學(xué)家柏拉圖在其所著《理性國(guó)》中認(rèn)為，政府以追求實(shí)現(xiàn)公共利益為目標(biāo)，“在任何政府里，一個(gè)統(tǒng)治者，當(dāng)他在位的時(shí)候，他就不能只顧自己的利益而不顧人民的利益，他的治理是服務(wù)于人民。在他所作為的一切言行中，他應(yīng)時(shí)刻關(guān)注什么才是對(duì)人民有利和適宜的”。這種公共利益在古希臘城邦制度中被視為一個(gè)社會(huì)存在所必需的一元的、抽象的價(jià)值，是全體社會(huì)成員的共同追求目標(biāo)。后來(lái)，“公益”經(jīng)由實(shí)踐發(fā)展而概念化并得以豐富，其中，紐曼所提出的“公益是一個(gè)不確定多數(shù)人的利益”與邊沁所提出的公益就是實(shí)現(xiàn)社會(huì)“最大多數(shù)人的最大幸?！笔亲顝V為承認(rèn)的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。而中國(guó)《辭?！穼ⅰ肮妗倍x為“公共的利益，多指衛(wèi)生、救濟(jì)等群眾福利事業(yè)，如熱心公益”;《現(xiàn)代漢語(yǔ)詞典》則將“公益”解釋為“公共的利益”,相似的用語(yǔ)有大眾福祉、社會(huì)福祉、公共福利、社會(huì)福利、公眾利益等。有鑒于此，“大家的”“共同的”“大多數(shù)的”的利益則是中西方“公益”的共性特征，這為筆者界定公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益屬性的內(nèi)涵提供了理論遵循。

注：表由筆者自制。

在政策層面，“一項(xiàng)政策的實(shí)質(zhì)在于通過(guò)那項(xiàng)政策不讓一部分人享有某些東西而允許另一部分人占有他們”。因而，我們通常會(huì)聽(tīng)到公共政策被提議制定時(shí)的解釋，即公共政策能夠被制定并實(shí)施下去的原因在于，其根本目的是實(shí)現(xiàn)公共利益。任何公共政策的制定都繞不開(kāi)對(duì)公共利益的認(rèn)定，公共利益既是公共政策的價(jià)值取向也是行動(dòng)目標(biāo)，因而“公益”就成為眾多可選方案中選擇或A或B或C或D的普遍性標(biāo)準(zhǔn)?？唆斔箍说仍凇豆舱咴~典》中，將公共利益界定為“社會(huì)或國(guó)家占絕對(duì)地位的集體利益而不是某個(gè)狹隘或?qū)ｉT(mén)行業(yè)的利益”“它基于這樣一種思想，即公共政策應(yīng)該最終提高大家的福利而不只是幾個(gè)人的福利”,是“一個(gè)整體的、大多數(shù)人的共同利益”。林布隆在《決策過(guò)程》中也認(rèn)為，“公共利益”代表著多數(shù)人的利益，“構(gòu)成一個(gè)政體的絕大多數(shù)的共同利益”。有鑒于此，“大多數(shù)人”“絕大多數(shù)人”則是公共利益在公共政策中的反映與標(biāo)尺。

在實(shí)踐層面，筆者不止一次聽(tīng)到“我們是公益的，不收費(fèi)”“你們是公益的，為什么還收費(fèi)”的論斷，把“公益”解釋為“免費(fèi)”,即“公益”等同于“免費(fèi)”。但事實(shí)上，公益與商業(yè)的本質(zhì)區(qū)別并不在于公益是免費(fèi)的，商業(yè)是收費(fèi)的，而在于收費(fèi)的目的。商業(yè)的目的在于營(yíng)利，在于股東間的利潤(rùn)分紅，而公益的目的在于實(shí)現(xiàn)社會(huì)效益而非營(yíng)利，關(guān)注社會(huì)問(wèn)題的解決。因而，將公益狹隘地理解為免費(fèi)，必然會(huì)限制公益組織的可持續(xù)發(fā)展。有鑒于此，“非營(yíng)利性”“可及性”則是公益在實(shí)踐層面的理性表達(dá)，只有這樣，才能讓公益回歸本真。

綜上，從理論、政策、實(shí)踐層面可以得出，公益具有“共同的”“大多數(shù)的”“非營(yíng)利的”“可及的”的重要特征。因此，本文認(rèn)為公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益性的實(shí)質(zhì)，就是為全體老年人尤其是占絕對(duì)多數(shù)普通老年人提供可以支付得起、質(zhì)量有保障的普惠性養(yǎng)老服務(wù)，滿足全體老年人的養(yǎng)老服務(wù)需要，助力推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)，因而它需具備以下特性。

(一)強(qiáng)調(diào)公共性，即面向“公眾的”“共同的”需要

“公共”在《漢語(yǔ)大辭典》中釋義為“公有的”“共用的”“公眾的”“共同的”,強(qiáng)調(diào)的是多數(shù)人的公有性而非私有性，共享性而非排他性，共同性而非差異性，顧名思義，公益則是多數(shù)人“共同的”利益。在公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，政府依然是所有權(quán)的擁有方與責(zé)任主體，因?yàn)椤罢窃诠婊A(chǔ)上滿足公共需要、提供公共產(chǎn)品的政治共同體，公共性是政府的最高本質(zhì)，決定它的合法性生存”。因此，公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益性的核心特質(zhì)在于“公共性”,面向多數(shù)人的“公眾的”“共同的”養(yǎng)老服務(wù)需要，即強(qiáng)調(diào)的是服務(wù)提供的普遍性和均等性，這是公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行公建民營(yíng)改革并大力推廣公建民營(yíng)模式的合法性來(lái)源，其公共性奠定了政府在其中的主體責(zé)任基礎(chǔ)。

(二)本質(zhì)特征是非營(yíng)利性，即不以營(yíng)利為目的

所謂“非營(yíng)利性”,就是既不以利潤(rùn)最大化為目標(biāo)，也不以經(jīng)濟(jì)利益的多寡作為衡量自身價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)，而是以社會(huì)需求為出發(fā)點(diǎn)，滿足社會(huì)成員需要，實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共利益。在實(shí)踐中，公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的承辦方是在民政部門(mén)注冊(cè)的民辦非企業(yè)單位(以下簡(jiǎn)稱民非企業(yè)),運(yùn)營(yíng)方不得以營(yíng)利為目的，而是把社會(huì)效益放在首位，必須對(duì)老年人需求的滿足保持“敏銳”的觸覺(jué)。因此，非營(yíng)利性是公益的本質(zhì)特征，其根本目的是公益性不被異化，這是判斷公益行為與否的重要指標(biāo)，為公益性持續(xù)運(yùn)行創(chuàng)造了不以營(yíng)利為目的的條件。

(三)必須以可及性為目標(biāo)追求，即普通人可享的有需要的服務(wù)需要

所謂可及性，通常指服務(wù)需求方與服務(wù)供給方的適配程度，可以從經(jīng)濟(jì)、服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)方式三個(gè)維度進(jìn)行考量。在公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)中，可及性體現(xiàn)在供需匹配度上，具體劃分為經(jīng)濟(jì)可及性、服務(wù)內(nèi)容可及性與服務(wù)方式可及性。經(jīng)濟(jì)可及性(購(gòu)買(mǎi)能力可及性)是指老年人能夠承擔(dān)養(yǎng)老服務(wù)的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，服務(wù)內(nèi)容可及性是指老年人有需要的服務(wù)能夠得到供給機(jī)會(huì)，服務(wù)方式可及性則指老年人真實(shí)意愿的養(yǎng)老方式(如機(jī)構(gòu)養(yǎng)老、居家養(yǎng)老)。經(jīng)濟(jì)可及性是確保有需要者可以有購(gòu)買(mǎi)能力獲取服務(wù)的必要條件，服務(wù)內(nèi)容可及性、服務(wù)方式可及性則是確保滿足有需要者的需要的充分條件。

(四)政府主導(dǎo)，即政府扮演的是安排者角色

公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)涉及消費(fèi)者、生產(chǎn)者、安排者或提供者三個(gè)基本參與主體，其中老年人是養(yǎng)老服務(wù)的消費(fèi)者，民間機(jī)構(gòu)(包括市場(chǎng)、社會(huì)組織或個(gè)人等)是養(yǎng)老服務(wù)的生產(chǎn)者，政府則是養(yǎng)老服務(wù)的安排者或提供者。這是一種養(yǎng)老服務(wù)安排者(提供者)與生產(chǎn)者相分離的制度安排，民間機(jī)構(gòu)則會(huì)按照政府預(yù)先設(shè)定的要求去實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)，政府則仍然保留服務(wù)提供的責(zé)任并為此支付成本，只不過(guò)不再直接從事養(yǎng)老服務(wù)生產(chǎn)工作。因此，公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益性的實(shí)現(xiàn)仍需政府主導(dǎo)，政府在安排為誰(shuí)提供、提供什么內(nèi)容、做到什么程度或水平、服務(wù)怎么收費(fèi)等方面負(fù)有責(zé)任。

綜上分析，本文可以構(gòu)建一個(gè)具有實(shí)用性、創(chuàng)新性、推廣性的理論框架邏輯關(guān)系分析圖(圖1)。

四、公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益性實(shí)現(xiàn)存在的問(wèn)題

養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公建民營(yíng)改革可以追溯到20世紀(jì)末至21世紀(jì)初期，經(jīng)歷了“被動(dòng)回應(yīng)(2000-2012年)—積極推動(dòng)(2013-2020年)—全面鋪開(kāi)(2021年之后)”的發(fā)展歷程，在公益性上取得了較為顯著的改革成效，比如兜底保障能力、服務(wù)供給能力與質(zhì)量得到大幅度提升，老年人養(yǎng)老服務(wù)的可及性、可得性得到明顯改善，等等。但必須正視的是，公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益性實(shí)現(xiàn)的程度還未能充分體現(xiàn)，存在著異化的趨勢(shì)。

(一)將公益性狹隘地理解為“兜底”保障，公共性未能充分體現(xiàn)

從國(guó)務(wù)院及民政部等各部委出臺(tái)的文件(表1)可知，公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益性的定位主要體現(xiàn)為兜底保障作用，即為“五保三無(wú)”或困境老年人提供無(wú)償或低收費(fèi)撫養(yǎng)服務(wù)，這是底線硬性規(guī)制。但有的地方政府為了激發(fā)更多投資者進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的積極性，想通過(guò)借助民營(yíng)化的力量來(lái)改善公建公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)體制管理僵化、運(yùn)營(yíng)效益不良、財(cái)政負(fù)擔(dān)較重的現(xiàn)狀，將預(yù)留一定比例的床位用于優(yōu)先保障經(jīng)濟(jì)困難的孤寡、失能、高齡、計(jì)劃生育特殊家庭老年人的剛性服務(wù)需求來(lái)定位為公益性床位(或稱之為政策性床位),比如廣西、北京、海南等多地要求運(yùn)營(yíng)方預(yù)留床位不低于床位總數(shù)的20%用于兜底保障特困老年人，其余床位則由運(yùn)營(yíng)方按市場(chǎng)原則自行定價(jià)，市場(chǎng)自行定價(jià)伴隨而來(lái)的就是偏高的價(jià)格。這種狹隘的公益定位，直接導(dǎo)致了廣大中低收入老年群體因購(gòu)買(mǎi)能力不足而被排斥在外，有購(gòu)買(mǎi)能力的高收入老年人反而以低于市場(chǎng)同質(zhì)服務(wù)水平1000-2000元的價(jià)格獲得了服務(wù)滿足,它面向的只是“小眾群體”,滿足不了“不確定的多數(shù)人的利益”。因此，公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公共性未能被充分體現(xiàn)。

(二)社會(huì)資本依循利潤(rùn)最大化的資本邏輯規(guī)律來(lái)管理經(jīng)營(yíng)，非營(yíng)利性未能得到充分體現(xiàn)

資本的本性是追逐利潤(rùn)，以獲取利潤(rùn)最大化為其價(jià)值取向，而政府為運(yùn)營(yíng)方減去了巨額的土地與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成本，使得公建民營(yíng)成了社會(huì)資本家趨之若鶩的“大肥肉”,淪為社會(huì)資本利用公共資源以謀取高額利潤(rùn)的斂財(cái)工具。因此，在現(xiàn)有規(guī)則下，市場(chǎng)(運(yùn)營(yíng)方)將會(huì)在公益性床位與市場(chǎng)性床位上做足“功夫”,將更多注意力轉(zhuǎn)移為賺錢(qián)獲利，從而與公共利益的組織使命背道而馳。

一方面，就公益性床位而言，承辦方在管理運(yùn)營(yíng)政策性床位上的投入力度與積極性不會(huì)太高，積極性越高，成本則越大。筆者在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，政府要求預(yù)留的政策性床位一般都住不滿，比如湖南某一公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)預(yù)留的50張公益性床位，用于兜底“三無(wú)五?！惫B(yǎng)人員和政府批準(zhǔn)的特困孤寡老年人，常年收住政府兜底對(duì)象保持在30-35人。當(dāng)問(wèn)及為什么常年住不滿時(shí)，該院負(fù)責(zé)人透露道：

“如果我多收住一個(gè)政府兜底對(duì)象，那我的成本就高了(政府補(bǔ)助額度大致為市場(chǎng)自主收費(fèi)的一半左右),只要過(guò)得去就可以了，所以也就沒(méi)有像對(duì)市場(chǎng)性床位般投入更多的精力，比如宣傳成本投入，護(hù)工投入成本，等等。另外，如果公益性床位入住都滿的話，政府則會(huì)根據(jù)兜底對(duì)象數(shù)量增加公益性床位的數(shù)量，可能會(huì)從之前的25%增加到30%,甚至更多。此外，實(shí)際上我們住不滿的公益床位都用作市場(chǎng)性床位了?！?HN001:院長(zhǎng)，2023)。

另一方面，就市場(chǎng)性床位而言，承辦方則會(huì)“精心”運(yùn)營(yíng)管理市場(chǎng)性床位，將不低于20%-30%的預(yù)留床位限定為只預(yù)留20%-30%,而余下70%-80%的床位則可以實(shí)行市場(chǎng)定價(jià)，從而把主要精力用于對(duì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行高檔次改造，主要面向高收入老年人群體并提供高端個(gè)性化服務(wù)。比如，筆者及調(diào)研團(tuán)隊(duì)于2021-2023年期間在北京市、長(zhǎng)沙市、貴陽(yáng)市、揚(yáng)州市等地調(diào)研某些公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)過(guò)程中，一致有種“高端大氣上檔次”的感受，星級(jí)普遍都在3星以上，5星的也有不少，收費(fèi)普遍偏高。其中，廣東省深圳市福田區(qū)某公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化床位平均收費(fèi)約為8500元/月/人(四星),北京市朝陽(yáng)區(qū)某公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化床位平均收費(fèi)約為9000元/月/人(四星),北京市海淀區(qū)某公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化床位平均收費(fèi)約9500元/月/人(四星),湖南省長(zhǎng)沙市某公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化床位平均收費(fèi)約為6500元/月/人(三星),貴州省貴陽(yáng)市某公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)市場(chǎng)化平均收費(fèi)在5500元/月/人(2023年開(kāi)始評(píng)),等等。承運(yùn)方通過(guò)上述市場(chǎng)運(yùn)作行為獲取更多的利潤(rùn)盈余，星級(jí)越高收費(fèi)則越高，獲取的政府運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼就越高，然后通過(guò)非公平關(guān)聯(lián)交易、虛高成本(如管理費(fèi)、咨詢費(fèi))等“擦邊球”方式獲取利潤(rùn)回報(bào)。在“輕社會(huì)效益、重經(jīng)濟(jì)效益”的不良傾向下，公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的非營(yíng)利性未能被充分體現(xiàn)。

(三)養(yǎng)老服務(wù)供需脫節(jié)形勢(shì)嚴(yán)峻，可及性未能得到充分體現(xiàn)

在公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的供需中，老年人需要的專業(yè)服務(wù)得不到滿足，而提供的服務(wù)又非老年人的需要，從而存在著嚴(yán)重脫節(jié)現(xiàn)象。

就經(jīng)濟(jì)可及性而言，在現(xiàn)階段，按照三口之家年收入在10萬(wàn)至50萬(wàn)元之間來(lái)計(jì)算，中國(guó)中等收入群體約為4億人，占比約30%,中低收入群體人均年收入為3.33-16.67萬(wàn)元，而90%以上的老年人屬于中低收入群體,其中城鎮(zhèn)退休人員基本養(yǎng)老保險(xiǎn)人均每月3326元，城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)月平均收入為179元。這與收費(fèi)高的高端公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)相比，絕大多數(shù)老年人養(yǎng)老服務(wù)的支付能力顯然是不足的，經(jīng)濟(jì)上不可負(fù)擔(dān)。倘若公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“只是有錢(qián)人才住得起，那改革就比較失敗”(GZ001:老年人，2022),老年人因購(gòu)買(mǎi)能力不足而得不到所需要的服務(wù)。

就服務(wù)內(nèi)容可及性而言，公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)所提供的養(yǎng)老服務(wù)內(nèi)容(如生活照料、醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉等服務(wù)內(nèi)容)與老年人所期待的需求(如醫(yī)療護(hù)理、精神慰藉等需求)還存在著一定的差距。以上海新長(zhǎng)征福利院(公建民營(yíng))為例,該福利院為了降低運(yùn)營(yíng)成本，護(hù)工配備比由原來(lái)的1∶6降到1∶10左右，服務(wù)質(zhì)量得不到保證，“很多老護(hù)工都受不了這個(gè)工作強(qiáng)度走了，現(xiàn)在福利院的護(hù)工數(shù)量比以前減少了一半”“福利院的失能老年人和行動(dòng)不便的老年人要占到一半多，每天都要喂飯、擦身、戶外活動(dòng)、換成人尿布等。在一對(duì)十這種工作強(qiáng)度下，護(hù)工根本無(wú)法用心去照護(hù)好每一個(gè)老年人，能做到什么程度只能憑良心”。加上新冠肺炎疫情的影響，勞動(dòng)強(qiáng)度更大，“有些護(hù)工需要1人照護(hù)20名老年人，很多老年人整整一個(gè)月都沒(méi)有擦身和洗澡，還得了褥瘡，挨餓更是家常便飯”。老年人連最基本的生活照料需求都得不到滿足，醫(yī)療護(hù)理、精神撫慰等較高層次需求更不能奢望。

就服務(wù)方式可及性而言，居家養(yǎng)老始終是老年人普遍愿意接受的養(yǎng)老方式。但就目前來(lái)看，現(xiàn)代意義的居家養(yǎng)老基本等同于傳統(tǒng)意義上的家庭養(yǎng)老方式，老年人需要的專業(yè)性服務(wù)得不到滿足，這與公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)將專業(yè)服務(wù)延伸至居家老年人的動(dòng)力不足有緊密關(guān)聯(lián)，從而未能滿足廣大意愿居家養(yǎng)老的老年人需求，服務(wù)方式的可及性受到挑戰(zhàn)。筆者在調(diào)研中問(wèn)及“為什么不開(kāi)展機(jī)構(gòu)專業(yè)服務(wù)延伸至居家老年人”時(shí)，湖南省長(zhǎng)沙市某院負(fù)責(zé)人回答道：

“最開(kāi)始我們是做上門(mén)服務(wù)的，雖然不好做，但前期可以獲取流量以提高養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的入住率，待入住率出現(xiàn)飽和且穩(wěn)定時(shí)，我們就取消了上門(mén)服務(wù)，因?yàn)樯祥T(mén)服務(wù)基本上就是虧錢(qián)的，而且政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的款項(xiàng)總是支付不及時(shí)，我們都還要先墊錢(qián)。通過(guò)左右衡量，就索性取消了上門(mén)服務(wù)?！?HN001:院長(zhǎng)，2023)。

五、公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益性難以實(shí)現(xiàn)的主因

導(dǎo)致公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益性難以實(shí)現(xiàn)的原因是多方面的，但主要原因是政府的責(zé)任缺位，使得其公共性、非營(yíng)利性與可及性未能充分體現(xiàn)出來(lái)，離滿足普通老年人有需要的普惠服務(wù)還有不少差距。

(一)地方政府對(duì)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)改革的功能定位不清，“公共性”受到挑戰(zhàn)

目前，中國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的模式主要有公建公營(yíng)、民建民營(yíng)、民建公助與公建民營(yíng)四種。從理論上來(lái)講，公建公營(yíng)的目標(biāo)人群應(yīng)當(dāng)是“三無(wú)五保”老年人或困境老年人，服務(wù)獲取需滿足政策待遇享有條件，在養(yǎng)老服務(wù)中扮演著兜底保障的作用；民建民營(yíng)的目標(biāo)人群應(yīng)當(dāng)主要面向高收入老年人，依循著市場(chǎng)平等自愿交易的原則，在養(yǎng)老服務(wù)中扮演著滿足高端個(gè)性需求的作用；民建公助的目標(biāo)人群應(yīng)當(dāng)面向的是中低收入老年人，但因其具有慈善捐贈(zèng)性質(zhì)致使資金可持續(xù)問(wèn)題嚴(yán)峻，在養(yǎng)老服務(wù)中扮演著有益補(bǔ)充的價(jià)值。但在具體的實(shí)踐過(guò)程中并非如理論設(shè)想那般，以上三種模式的目標(biāo)群體定位并非總是那么界線明晰，加上公建民營(yíng)模式仍處在改革中，其功能定位較為隨意，并不明確。

有的公建民營(yíng)的功能定位基本等同于公建公營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，面向的老年人群體主要是“三無(wú)五?！被蚶Ь忱夏耆?，滿足的是基本保障需求，是公建公營(yíng)的“簡(jiǎn)單翻版”或“復(fù)制粘貼”。比如廣東省深圳市某養(yǎng)老機(jī)構(gòu)(公建民營(yíng))共有800張護(hù)理床位，2020年前均為政策性床位，2020年后政策性床位占比調(diào)整為87.5%,其中700張床位用于兜底保障，剩余100張則為市場(chǎng)化床位，市場(chǎng)化月均收費(fèi)水平在6260-11860元之間。

有的公建民營(yíng)面向的老年人群體主要是中低收入老年人，滿足的是中低端需求，比如湖南省長(zhǎng)沙市某養(yǎng)老機(jī)構(gòu)(公建民營(yíng))共有300張床位，公益性床位占比16.67%,其中50張為兜底保障，250張為市場(chǎng)性床位，市場(chǎng)化月均收費(fèi)水平在2030-3950元左右，均價(jià)收費(fèi)在3500元左右，與民建民營(yíng)同等服務(wù)水平相比至少低了1000-1200元(HN001:院長(zhǎng)，2023),并為有困難的邊緣老年人(如失獨(dú)老年人等)給予住養(yǎng)費(fèi)的優(yōu)惠減免。

上述案例實(shí)踐表明，公建民營(yíng)與公建公營(yíng)、民建民營(yíng)間存在著功能重疊現(xiàn)象，有的地方政府直接將兜底責(zé)任由公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“復(fù)制粘貼”至公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“換湯不換藥”做法，也有將公建民營(yíng)改革簡(jiǎn)單地理解為“公建公營(yíng)”(兜底保障)與“民建民營(yíng)”(高端市場(chǎng))各自優(yōu)勢(shì)的簡(jiǎn)單綜合。公建民營(yíng)的價(jià)值定位不清必定會(huì)影響到公建公營(yíng)、公建民營(yíng)、民建公助的功能定型，不利于四者間的有效協(xié)同，必然影響到公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益性的定位與理解。

(二)地方政府對(duì)非營(yíng)利性的“營(yíng)利性”行為的默許，“非營(yíng)利性”運(yùn)行面臨著挑戰(zhàn)

一方面，中國(guó)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)被要求注冊(cè)為民非企業(yè)，非營(yíng)利性是其本質(zhì)特征，這是由中國(guó)現(xiàn)行法律法規(guī)所規(guī)定的。在法律層面，《中華人民共和國(guó)民法典》第八十七條將非營(yíng)利法人定義為：“為公益目的或其他非營(yíng)利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會(huì)員分配所取利潤(rùn)的法人”;在法規(guī)層面，《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》第二十一條明確規(guī)定：“任何單位和個(gè)人不得侵占、私分或者挪用民辦非企業(yè)單位的資產(chǎn)”;在規(guī)章層面，《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》規(guī)定：民辦非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)“應(yīng)當(dāng)為捐資舉辦，機(jī)構(gòu)享有對(duì)其資產(chǎn)的法人財(cái)產(chǎn)權(quán)，捐資人(舉辦者)不擁有對(duì)所捐贈(zèng)財(cái)產(chǎn)的所有權(quán)”。鑒于上述規(guī)定，公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)具有“禁止利潤(rùn)分配”的約束。

另一方面，公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)不依靠社會(huì)資本將不可能獲得大發(fā)展，而社會(huì)資本如果不能獲利將不具有驅(qū)動(dòng)性，因?yàn)橹鹄巧鐣?huì)資本的天性，其追逐利潤(rùn)的本性與目標(biāo)不可能改變。因而，政府為了能夠提高社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)的積極性而成為公建民營(yíng)承辦方，默許社會(huì)資本通過(guò)管理費(fèi)、咨詢費(fèi)、變相交易等“打擦邊球”的方式獲取利潤(rùn)回報(bào)。這種變相獲利行為事實(shí)上已經(jīng)成為公建民營(yíng)承辦方長(zhǎng)期存在的一種“心照不宣”的現(xiàn)象，變成了“你立你的法，我行我的素”。這種局面將會(huì)放大承辦方(社會(huì)資本)的逐利傾向而演變?yōu)槭聦?shí)上的“以營(yíng)利為目的”,從而產(chǎn)生對(duì)社會(huì)效益的侵蝕。筆者在調(diào)研中問(wèn)及如何獲利時(shí)，長(zhǎng)沙市某院負(fù)責(zé)人回答道：

“雖然法律上不允許分配營(yíng)利所得，但我們會(huì)通過(guò)以管理費(fèi)、咨詢費(fèi)的方式向上級(jí)公司購(gòu)買(mǎi)服務(wù)，這是允許的。如果今年?duì)I利所得多一點(diǎn)，那我們就多交點(diǎn)購(gòu)買(mǎi)服務(wù)費(fèi)，至于上交多少，這個(gè)政府沒(méi)有明確規(guī)定，其實(shí)政府也是默認(rèn)的，因?yàn)檎磕甓紩?huì)對(duì)我們財(cái)務(wù)狀況進(jìn)行審計(jì)?！?HN001:院長(zhǎng)，2023)。

可見(jiàn)，一方面法律法規(guī)規(guī)章規(guī)定“不能參與利潤(rùn)分配”,另一方面地方政府又要求承辦方“自負(fù)盈虧”,默許其可以獲取利潤(rùn)，這本身就具有矛盾性。這種矛盾倘若無(wú)法得到解決，便會(huì)產(chǎn)生道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，必然會(huì)對(duì)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)非營(yíng)利性的定位與理解產(chǎn)生影響。

(三)地方政府對(duì)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的“放任自流”,致使可及性受到挑戰(zhàn)

1.政府對(duì)運(yùn)營(yíng)方的資金門(mén)檻設(shè)置過(guò)高，提高了老年人獲取養(yǎng)老服務(wù)的價(jià)格

政府對(duì)養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行公建民營(yíng)改革的目標(biāo)之一，就是通過(guò)降低社會(huì)資本的投資門(mén)檻與運(yùn)營(yíng)成本，調(diào)動(dòng)更多的社會(huì)資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域的積極性，并將產(chǎn)生巨大撬動(dòng)效益，讓利于資本、讓利于民，培養(yǎng)養(yǎng)老服務(wù)新的運(yùn)營(yíng)模式，以發(fā)揮公建民營(yíng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化的作用。但在實(shí)踐中，有的地方政府曲解了公建民營(yíng)的本質(zhì)，把“服務(wù)生產(chǎn)”理解為“服務(wù)責(zé)任”,過(guò)分強(qiáng)調(diào)對(duì)市場(chǎng)化的依賴，對(duì)服務(wù)責(zé)任“一包了之”,最后成了政府甩掉財(cái)政責(zé)任、減輕管理壓力的手段。因此，政府會(huì)對(duì)運(yùn)營(yíng)方的資金門(mén)檻設(shè)置過(guò)高，并對(duì)資本的依賴性過(guò)高。比如，前期改造投入依然較大，海南省某縣要求公建民營(yíng)承辦方按每張床位不少于10萬(wàn)元(共需投入資金2000萬(wàn)元)的資金投入，廣西壯族自治區(qū)某縣則要求承辦方在兩年內(nèi)投入1000萬(wàn)元運(yùn)營(yíng)資金，主要用于床鋪、桌椅、應(yīng)急呼叫系統(tǒng)等生活設(shè)施設(shè)備的添置與改善；政府收取偏高的設(shè)施使用費(fèi)，上海市某區(qū)政府要求經(jīng)營(yíng)方每年繳納1150萬(wàn)元的租金，北京市某街道要求經(jīng)營(yíng)方(60張床位)每年免費(fèi)提供30萬(wàn)元的居家上門(mén)服務(wù)，公建民營(yíng)對(duì)于降低社會(huì)資本用地或租地成本的優(yōu)勢(shì)并未得到完全體現(xiàn)，甚至反而出現(xiàn)了用地成本更重的后果(比如交易成本);收取一筆數(shù)額不低的押金，海南省某縣政府則要求收取1%的風(fēng)險(xiǎn)保證金，廣西壯族自治區(qū)某縣政府要求對(duì)擁有380張床位的承運(yùn)方收取250萬(wàn)元的履約保證金，這無(wú)疑又在一定程度上加重了運(yùn)營(yíng)成本等。上述行為必然會(huì)提高承辦方的運(yùn)營(yíng)成本，承運(yùn)方為了能夠獲取利潤(rùn)也必然會(huì)將其成本壓力轉(zhuǎn)移至老年人，從而提高老年人獲取養(yǎng)老服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致養(yǎng)老服務(wù)的公益性難以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)筆者在調(diào)研過(guò)程中問(wèn)及“公建民營(yíng)為什么還依然收費(fèi)偏高”時(shí)，該負(fù)責(zé)人回答道：

“我們承接的養(yǎng)老院一共有1693平方米，30個(gè)房間，60張床位，前期每平方投入需5000元左右，共投入800多萬(wàn)元。還有每年30萬(wàn)元類似以發(fā)展資金費(fèi)名目交給當(dāng)?shù)亟值?，還要交押金，雖然不多，但也是一筆費(fèi)用。但是呢，我們合同期限太短了，之前合同是3年一簽，據(jù)說(shuō)現(xiàn)在合同改為2年一簽，根本沒(méi)有穩(wěn)定預(yù)期，說(shuō)不定哪天當(dāng)?shù)亟值谰筒桓覀兒灪贤?。作為投資行為的我們，肯定是要拿回成本并獲取收益的，那我們只能通過(guò)提高住養(yǎng)費(fèi)，希望能夠在短期內(nèi)收回成本。”(BJ001:上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)，2023)。

2.政府監(jiān)督檢查流于形式的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，養(yǎng)老服務(wù)供給質(zhì)量無(wú)法得到保障

公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)進(jìn)行公建民營(yíng)改革后，有的地方政府開(kāi)始甩手不管，對(duì)機(jī)構(gòu)監(jiān)管力度減弱，在實(shí)際執(zhí)行中監(jiān)管不到位，看起來(lái)規(guī)范的監(jiān)管實(shí)際演變成“睜只眼閉只眼”的走過(guò)場(chǎng)，流于形式，發(fā)現(xiàn)問(wèn)題的能力不足，任由運(yùn)營(yíng)方自我管理，運(yùn)行效果不甚理想，最終受損的是老年人。比如，上海市新長(zhǎng)征福利院(公建民營(yíng))的多名員工表示，該院負(fù)責(zé)人都能提前幾天知道區(qū)里來(lái)檢查，“檢查都形同虛設(shè)，都是演戲給上面看”,并做出相應(yīng)安排。例如，從別處借調(diào)護(hù)工甚至買(mǎi)一些假護(hù)工證用來(lái)提高配備率與持證率，生瘡挨餓是常有之事。又如，2018年河北省保定市徐水區(qū)敬老院(公建民營(yíng))入住老人們因營(yíng)養(yǎng)不良而骨瘦如柴，其中一位老年人經(jīng)診斷雙足嚴(yán)重感染，局部潰爛生蛆，床下堆放著垃圾和嘔吐物。再如，2020年河北省無(wú)極限嘉德普惠養(yǎng)老服務(wù)中心(公建民營(yíng))一位入住老年人經(jīng)診斷多處皮膚潰爛生蛆，最大潰爛面積高達(dá)3厘米×3厘米。雖然當(dāng)?shù)孛裾峙神v了一名監(jiān)督員，負(fù)責(zé)對(duì)該院日常管理進(jìn)行監(jiān)督管理，但監(jiān)管人員閉目塞聽(tīng)。上述案例都是政府監(jiān)管不到位引發(fā)的結(jié)果，從而無(wú)法保證在資本追求利潤(rùn)最大化前提下的養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。

3.政府未建立起專業(yè)服務(wù)延伸至居家老年人的成熟定型的支付制度，有需要的居家老年人的需要得不到滿足

居家養(yǎng)老的實(shí)現(xiàn)是離不開(kāi)社會(huì)化與專業(yè)化服務(wù)的，其中最重要的社會(huì)化與專業(yè)化服務(wù)就是來(lái)自養(yǎng)老機(jī)構(gòu)提供的上門(mén)服務(wù)，但這一服務(wù)缺乏可持續(xù)性。筆者在調(diào)研過(guò)程中發(fā)現(xiàn)，在政府鼓勵(lì)專業(yè)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)為居家老年人提供上門(mén)服務(wù)的背景下，眾多公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)幾乎都在宣傳單中寫(xiě)上“以機(jī)構(gòu)為平臺(tái)，積極整合資源，向周邊社區(qū)輻射，為社區(qū)居家老年人提供日間照料服務(wù)和助餐、助浴、助行、助醫(yī)、專業(yè)護(hù)理、康復(fù)、生活照料等居家上門(mén)服務(wù)”等類似的話，但事實(shí)上真正能夠提供居家上門(mén)服務(wù)的機(jī)構(gòu)很少。一方面，居家老年人雖然有上門(mén)服務(wù)的需求，且多種多樣，但因需自付或自付占絕大部分、支付能力有限、不愿意把錢(qián)花在自己身上等緣故，即使是合理的市場(chǎng)定價(jià)，老年人的有效需求也得不到釋放，老年人選擇自費(fèi)購(gòu)買(mǎi)上門(mén)服務(wù)的很少；另一方面，提供助餐、助浴、助潔、助行、助醫(yī)等上門(mén)服務(wù)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，由于有效需求沒(méi)有得到釋放，需求不集中，規(guī)模效應(yīng)難以形成，上門(mén)服務(wù)邊際成本高，盈利能力很低，甚至嚴(yán)重虧損運(yùn)營(yíng)，動(dòng)力不足。因此，提高支付能力與支付意愿、使老年人需求集中而降低邊際成本的關(guān)鍵，在于政府能否通過(guò)建立穩(wěn)定的、與之相配套的支付制度來(lái)釋放老年人的有效需求，而長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)就是老年人購(gòu)買(mǎi)養(yǎng)老服務(wù)重要且穩(wěn)定的支付保險(xiǎn)制度。

但事實(shí)上，中國(guó)還未建立全國(guó)統(tǒng)一、成熟定型的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度。2020年長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)試點(diǎn)城市擴(kuò)大到49個(gè)，各試點(diǎn)城市無(wú)視社會(huì)保險(xiǎn)模式的客觀規(guī)律，過(guò)于強(qiáng)調(diào)地方特色進(jìn)行制度創(chuàng)設(shè)，在參保對(duì)象、基金籌集、保障范圍、待遇給付、經(jīng)辦管理等制度框架設(shè)計(jì)上有別，缺乏統(tǒng)一性的制度安排與法律規(guī)范。長(zhǎng)期試而不定必然會(huì)增加制度統(tǒng)一成本與改革阻力，進(jìn)而衍生出新的風(fēng)險(xiǎn)增長(zhǎng)點(diǎn)。這些客觀存在的問(wèn)題造成了試點(diǎn)成效未達(dá)成預(yù)期設(shè)想，2021年度參保人數(shù)為1446.7萬(wàn)人，但累計(jì)享受待遇人數(shù)僅為108.6萬(wàn)人。

六、保障公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益性運(yùn)行的政府責(zé)任

(一)實(shí)現(xiàn)普惠可及是公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益運(yùn)行的價(jià)值取向，為推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)助力

“在社會(huì)福利體系之內(nèi)，人們無(wú)法逃避各種價(jià)值選擇……都不可避免地關(guān)切到‘是什么’和‘該是什么’的問(wèn)題?！币蚨诶夏耆损B(yǎng)老服務(wù)福利體系之中，只有公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益運(yùn)行的價(jià)值取向科學(xué)，才能使其在良性健康的軌道上安穩(wěn)運(yùn)行，實(shí)現(xiàn)其改革的初衷與使命。

在推動(dòng)實(shí)現(xiàn)全體老年人享有基本養(yǎng)老服務(wù)的背景下，過(guò)去以政府支持特困老年人為主的養(yǎng)老服務(wù)政策靶向顯然不適應(yīng)新時(shí)代的需求，中國(guó)養(yǎng)老服務(wù)政策靶向應(yīng)轉(zhuǎn)向?yàn)槠栈輹r(shí)代，因?yàn)轲B(yǎng)老服務(wù)政策本身就是用以抗衡人口老齡化帶來(lái)的變遷效應(yīng)的積極變革工具。因此，普惠養(yǎng)老的實(shí)施對(duì)象不再是特困的或有高支付能力的少數(shù)老年人，而是占絕大多數(shù)的普通老年人，解決的是以往普通老年人養(yǎng)老服務(wù)“買(mǎi)不到”“買(mǎi)不起”“買(mǎi)不好”“買(mǎi)不安”的四大現(xiàn)實(shí)痛點(diǎn)。目前，就中國(guó)四種主要養(yǎng)老機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)模式而言，公建民營(yíng)具備提供普惠養(yǎng)老的優(yōu)勢(shì)，這是因?yàn)樵撃Ｊ脚c中國(guó)特色的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)，是“有效市場(chǎng)”與“有為政府”有機(jī)結(jié)合的制度安排，構(gòu)建起來(lái)的是一個(gè)“準(zhǔn)市場(chǎng)”的制度環(huán)境，旨在通過(guò)公私合作(政府支持+市場(chǎng)運(yùn)營(yíng))來(lái)實(shí)現(xiàn)政府的公益性目標(biāo)。因此，公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的公益運(yùn)行應(yīng)當(dāng)以實(shí)現(xiàn)普惠可及為價(jià)值取向，發(fā)揮其對(duì)養(yǎng)老服務(wù)發(fā)展結(jié)構(gòu)調(diào)整與優(yōu)化的作用，形成協(xié)同效應(yīng)，即普通老年人享受普惠養(yǎng)老，特困老年人享受兜底養(yǎng)老，富裕老年人享受高端養(yǎng)老，各種模式需在各循其道、各守其規(guī)、各顯其能、各盡其責(zé)的前提下有機(jī)聯(lián)動(dòng)，才能取得理想的效果，從而為全體老年人的養(yǎng)老服務(wù)需求提供不同程度的滿足(表2)。

(二)強(qiáng)化法治責(zé)任是公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益運(yùn)行的前提條件，防范運(yùn)營(yíng)方逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題

公建民營(yíng)關(guān)系的實(shí)質(zhì)就是委托代理關(guān)系，委托代理所產(chǎn)生的逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)等缺陷問(wèn)題不容忽視，這就需要委托方政府強(qiáng)化法治責(zé)任，對(duì)代理方行為進(jìn)行規(guī)范，如制定國(guó)家層面的《養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施公建民營(yíng)實(shí)施辦法》,建立公建民營(yíng)管理機(jī)制，防范代理方逆向選擇與道德風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題，避免資本“唯利是圖”,致使公益性受損。因此，要通過(guò)合理的管理機(jī)制設(shè)定，保證代理方在確保公益性底線原則之下實(shí)現(xiàn)適當(dāng)?shù)睦麧?rùn)目標(biāo)。

合理設(shè)定篩選標(biāo)準(zhǔn)。政府應(yīng)淡化運(yùn)營(yíng)方“具有與其服務(wù)內(nèi)容和規(guī)模相適應(yīng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力”的要求，而應(yīng)當(dāng)更加注重運(yùn)營(yíng)方的專業(yè)化水平與管理運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)，降低對(duì)強(qiáng)資本的依賴度，以便更多有專業(yè)能力和真正意愿的民間機(jī)構(gòu)可以有資金能力承擔(dān)并成為承運(yùn)方，防止劣幣驅(qū)逐良幣、逐利過(guò)度的現(xiàn)象。

建立現(xiàn)代企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)。企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)是用于處理由于所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)相分離而產(chǎn)生的委托代理關(guān)系的制度安排,因此公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在實(shí)行所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離后，有必要建立完善的現(xiàn)代企業(yè)法人治理機(jī)制，防范承運(yùn)方圍繞自身利益做出有損社會(huì)效益的行為。例如，廣東省深圳市某養(yǎng)老護(hù)理院按照“管、辦、評(píng)”分離原則，組建理事會(huì)、運(yùn)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)和監(jiān)事會(huì)，實(shí)行理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的院長(zhǎng)負(fù)責(zé)制。理事會(huì)成員來(lái)自政府部門(mén)、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、老年科技企業(yè)及公益慈善組織等，負(fù)有行使重大事項(xiàng)決策權(quán)；院長(zhǎng)帶領(lǐng)的運(yùn)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)具體運(yùn)營(yíng)管理事務(wù)；監(jiān)事會(huì)負(fù)責(zé)監(jiān)督理事和運(yùn)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)成員的職務(wù)行為，以及相關(guān)制度的執(zhí)行情況。其中，運(yùn)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)負(fù)責(zé)人即院長(zhǎng)，實(shí)行合同管理和任期制，院長(zhǎng)為養(yǎng)護(hù)院法定代表人；運(yùn)營(yíng)管理團(tuán)隊(duì)按照理事會(huì)決議履行職責(zé)，接受理事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)及監(jiān)事會(huì)監(jiān)督。這種治理結(jié)構(gòu)的設(shè)定，可以有效防止決策權(quán)力“家族化”“集中化”的“逐利”行為傾向。

以“保基本”為依據(jù)合理制定服務(wù)收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。改變現(xiàn)有的兜底免費(fèi)入住與市場(chǎng)自行定價(jià)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，從而全部施行公益性定價(jià)，以當(dāng)?shù)乩夏耆似骄B(yǎng)老金水平與運(yùn)營(yíng)方可以實(shí)現(xiàn)微利運(yùn)營(yíng)為重要價(jià)格參考依據(jù)，讓廣大中低收入老年群體有資金能力購(gòu)買(mǎi)有需要的服務(wù)。筆者在調(diào)研過(guò)程中與北京市幾家養(yǎng)老院負(fù)責(zé)人共同討論過(guò)哪個(gè)星級(jí)(1-5星)能夠基本滿足老年人的服務(wù)需求能有一個(gè)體面的晚年生活時(shí)，“2星”為大家的基本共識(shí)。為此，筆者認(rèn)為公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)就提供“2星”的養(yǎng)老服務(wù)水平，并根據(jù)這個(gè)服務(wù)水平進(jìn)行收費(fèi)，讓工薪退休階層能夠有支付能力獲取所需服務(wù)，防止運(yùn)營(yíng)方通過(guò)提高星級(jí)水平相應(yīng)提高住養(yǎng)費(fèi)。

合理設(shè)定運(yùn)營(yíng)期限與續(xù)約條件。合同時(shí)間過(guò)短，不利于承辦方進(jìn)行長(zhǎng)期的規(guī)劃與布局，加上合同終止與續(xù)約具有不確定性，不利于承辦方權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，易出現(xiàn)承辦方短視行為，因?yàn)椋?/p>

“養(yǎng)老院的前期投入150多萬(wàn)元用于床位建設(shè)與適老化改造，通過(guò)計(jì)算預(yù)計(jì)5-6年回本，但合同只簽訂了3年。3年后重新競(jìng)投標(biāo)，雖然說(shuō)是可以優(yōu)先續(xù)簽，但不確定性因素太多，確實(shí)有收不回本的擔(dān)憂?！?HN002:院長(zhǎng)，2022)

而過(guò)長(zhǎng)的30年固定合同期限則不利于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制的作用發(fā)揮，容易造成利益固化和服務(wù)供給壟斷，更容易產(chǎn)生不可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)。湖南省某養(yǎng)老機(jī)構(gòu)(公建民營(yíng))的經(jīng)營(yíng)期限采用了“3-8-12-25”年的資格順延法，即服務(wù)質(zhì)量水平達(dá)到合同要求時(shí)則自動(dòng)順延經(jīng)營(yíng)期限，且合同期滿后有優(yōu)先續(xù)約權(quán)。這不僅可以激勵(lì)承運(yùn)方能更有主動(dòng)性、積極性的運(yùn)營(yíng)而保證服務(wù)質(zhì)量，還可以有效避免承運(yùn)方的短視行為而有足夠時(shí)間實(shí)現(xiàn)微利保本。目前，當(dāng)?shù)貐^(qū)政府與承運(yùn)方已簽訂了第三份補(bǔ)充協(xié)議，經(jīng)營(yíng)期順延至2030年。

合理保護(hù)承辦方的權(quán)益。政府與其默許承運(yùn)方變相獲利，不如把權(quán)益擺上明面，讓承運(yùn)方在陽(yáng)光下運(yùn)營(yíng)來(lái)獲取清晰、穩(wěn)定的預(yù)期。為此，政府應(yīng)當(dāng)明確承運(yùn)方的利潤(rùn)獲取空間，以管理費(fèi)的名目付費(fèi)給承運(yùn)方，在扣除全部成本之后須嚴(yán)格要求貫徹落實(shí)非營(yíng)利性組織“禁止利潤(rùn)分配”約束要求，經(jīng)營(yíng)所得用于機(jī)構(gòu)自身可持續(xù)發(fā)展。如北京市海淀區(qū)某養(yǎng)老機(jī)構(gòu)(公建民營(yíng))盈利所得按照“10%∶30%∶60%”的比例進(jìn)行分配，即承運(yùn)方獲取10%的管理費(fèi)，60%上交給當(dāng)?shù)貐^(qū)政府作為養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)發(fā)展金(前三年免交),30%留在機(jī)構(gòu)專用賬戶用于設(shè)施設(shè)備維護(hù)與改善、擴(kuò)大再生產(chǎn)等。

(三)加大財(cái)政投入是實(shí)現(xiàn)公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益性運(yùn)行的基礎(chǔ)保障，使承運(yùn)方輕裝上陣而將其主要力量投放至護(hù)工待遇改善和服務(wù)質(zhì)量提升上

公建民營(yíng)可以減輕或分擔(dān)政府責(zé)任，但并不意味著政府不承擔(dān)責(zé)任而減輕對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的財(cái)政投入。公建民營(yíng)改變的是原本由政府肩負(fù)服務(wù)提供者的責(zé)任轉(zhuǎn)移至民間機(jī)構(gòu)，如此，政府應(yīng)當(dāng)負(fù)起應(yīng)盡的培育與幫扶責(zé)任，堅(jiān)守明確的目標(biāo)導(dǎo)向與問(wèn)題導(dǎo)向，即以為有需要的廣大中低收入老年人提供價(jià)格能支付、質(zhì)量有保障的養(yǎng)老服務(wù)為目標(biāo)導(dǎo)向，以解決養(yǎng)老服務(wù)總量供給不足、價(jià)格不盡合理、服務(wù)質(zhì)量不高為問(wèn)題導(dǎo)向，積極培育公建民營(yíng)發(fā)展，讓利于承運(yùn)方，使老年人受益。比如，在硬件設(shè)施建設(shè)與更新上，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)尤其是敬老院前期適老化改造費(fèi)用的主要責(zé)任應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)，并保證其為完整的基本養(yǎng)老設(shè)施，減輕運(yùn)營(yíng)方前期的巨額資金壓力。又如，在設(shè)施設(shè)備使用成本上，政府可以在培育期內(nèi)免征或永久性不征收國(guó)有資產(chǎn)使用費(fèi)，而應(yīng)當(dāng)更加注重要求承運(yùn)方設(shè)定一定比例的機(jī)構(gòu)發(fā)展資金用以在合同期內(nèi)養(yǎng)老設(shè)施設(shè)備的維護(hù)保養(yǎng)和改造更新，運(yùn)營(yíng)初期則可適當(dāng)減免或少量留存，發(fā)展期逐步遞增，穩(wěn)定期應(yīng)相對(duì)固定留存，不斷提升養(yǎng)老服務(wù)的質(zhì)量水平。例如，湖南省長(zhǎng)沙市某社會(huì)福利中心的自公建民營(yíng)改革以來(lái)，運(yùn)營(yíng)進(jìn)入正常期后該福利中心床位利用率始終保持在93%-99%,普通有需要的老年人獲得了低價(jià)質(zhì)優(yōu)的服務(wù)，有困難的邊緣老年人(不符合兜底政策待遇享受條件)獲得了住養(yǎng)費(fèi)的優(yōu)惠減免，兜底保障老年人享受了與收費(fèi)老年人同等的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。這種改革成效得益于政府的大力支持，當(dāng)?shù)卣旧铣袚?dān)了該福利中心的全部硬件成本(包括擴(kuò)建成本、適老化改造成本、房屋修繕成本、設(shè)施設(shè)備維護(hù)/更新成本等)。比如，2021年政府用于設(shè)施設(shè)備維護(hù)/更新的成本為100萬(wàn)元，2022年為50萬(wàn)元；象征性地收取了20萬(wàn)元的風(fēng)險(xiǎn)押金，從第三年開(kāi)始(兩年扶持期)收取10萬(wàn)元/年的福利事業(yè)發(fā)展金并根據(jù)服務(wù)質(zhì)量等級(jí)分別采取2%、5%或10%的不同遞增比例上繳，2022年度的福利事業(yè)發(fā)展金僅為121898元。上述政府的支持與幫扶大大減輕了承運(yùn)方的巨額成本投入，貫徹施行了“輕資產(chǎn)、重管理”發(fā)展理念，從而保證了有更多力量用于服務(wù)質(zhì)量的提升上，養(yǎng)老服務(wù)的公益性得到了較好詮釋。

正如毛澤東在《論十大關(guān)系》中關(guān)于投資力度大小問(wèn)題時(shí)提出“究竟是真想還是假想，想得厲害一點(diǎn)，還是差一點(diǎn)”的論斷那般，如果政府對(duì)發(fā)展公建民營(yíng)是“真想”且“想得厲害一點(diǎn)”,那就必須加大對(duì)其的幫扶與支持力度，使承運(yùn)方輕裝上陣而將其主要力量投放至護(hù)工待遇改善和服務(wù)質(zhì)量提升上，積極促使公建民營(yíng)朝著預(yù)設(shè)目標(biāo)即公益靠近。

(四)完善監(jiān)督體系是避免公建民營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公益性走樣的底線要求，可以有效防止承運(yùn)方單純?nèi)±麅A向

養(yǎng)老服務(wù)實(shí)施公建民營(yíng)后，政府職責(zé)從生產(chǎn)者變成監(jiān)督者，政府行動(dòng)的必要性表現(xiàn)為監(jiān)督，對(duì)監(jiān)督行為有更為嚴(yán)格的要求，因?yàn)椤百Y本家是對(duì)賺錢(qián)而不是對(duì)商品感興趣的剝削者。商品可以品質(zhì)低劣，毫無(wú)使用價(jià)值，只要它們能夠賺錢(qián)，其他一切都不重要”。資本自身固有的缺陷需要建立健全一套完備的檢查監(jiān)督機(jī)制以克制，在公建民營(yíng)的準(zhǔn)入、運(yùn)行與管理上應(yīng)守好門(mén)、把好關(guān)，有效控制資本的消極作用，防止資本的野蠻生長(zhǎng)并利用其謀取不良利益。這是確保服務(wù)用途不變質(zhì)、服務(wù)水平不降低、國(guó)有資產(chǎn)不流失的重要前提條件，只有這樣，才能讓公建民營(yíng)朝著預(yù)設(shè)的發(fā)展軌道正常運(yùn)行。比如，強(qiáng)化民政部門(mén)的核心監(jiān)測(cè)責(zé)任，采取不發(fā)通知、不打招呼、不聽(tīng)匯報(bào)、不用陪同接待、直奔現(xiàn)場(chǎng)的方式，對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開(kāi)展督導(dǎo)檢查；善用多種監(jiān)測(cè)方式，包括投訴狀況的監(jiān)測(cè)、承運(yùn)方工作記錄的審閱、定期與不定期的巡視、接到客戶投訴后的視察、階段性的抽樣調(diào)查和評(píng)估等,有針對(duì)地、有重點(diǎn)地實(shí)施監(jiān)督檢測(cè)，形成全面的監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)；建立監(jiān)督檢查工作臺(tái)賬，形成事前、事中、事后全流程監(jiān)管的工作閉環(huán)，確保每一環(huán)節(jié)的監(jiān)督工作有據(jù)可查；壓實(shí)監(jiān)督主體責(zé)任，對(duì)于監(jiān)督檢查搞形式、走過(guò)場(chǎng)、跑風(fēng)漏氣、弄虛作假等監(jiān)督不力或以案謀私的監(jiān)督主體進(jìn)行嚴(yán)肅問(wèn)責(zé)。此外，監(jiān)督檢查出的問(wèn)題本身不是目的，其目的是“在合理價(jià)位上獲得良好的服務(wù)，而不是故意找茬”，關(guān)鍵還要幫助或督促其解決問(wèn)題?？傊?，只有實(shí)行正確監(jiān)督、有效監(jiān)督、善于監(jiān)督、依法監(jiān)督，社會(huì)資本在公建民營(yíng)中的工具性積極作用才能得到發(fā)揮，公建民營(yíng)發(fā)展才不會(huì)偏離軌道而走向公益。如湖南長(zhǎng)沙某社會(huì)福利中心自公建民營(yíng)改革以來(lái)，當(dāng)?shù)貐^(qū)政府以“服務(wù)質(zhì)量”優(yōu)劣為重要評(píng)估指標(biāo)，采用經(jīng)營(yíng)期限資格順延法，建立了長(zhǎng)達(dá)25年的委托經(jīng)營(yíng)合同，提高了承運(yùn)方自我監(jiān)督的積極性，實(shí)現(xiàn)了“被動(dòng)監(jiān)督”向“主動(dòng)監(jiān)督”的轉(zhuǎn)向。

(五)建立長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)制度是確保機(jī)構(gòu)專業(yè)服務(wù)延伸居家老年人走向可持續(xù)發(fā)展之路的制度基礎(chǔ)，從而釋放老年人的有效需求，滿足真正有需要者的需求

建立長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度，不僅能為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的專業(yè)服務(wù)延伸至居家老年人，使其走向可持續(xù)發(fā)展之路提供經(jīng)濟(jì)支持的清晰預(yù)期，也能為養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展提供有效制度支撐，是全球有效應(yīng)對(duì)人口老齡化挑戰(zhàn)的重大制度創(chuàng)新，這關(guān)系到老年人的生命質(zhì)量與生活尊嚴(yán)。應(yīng)遵循著通過(guò)強(qiáng)化需求方的購(gòu)買(mǎi)能力來(lái)提高供給方的有效供給的學(xué)理邏輯，即通過(guò)互助共濟(jì)方式提升老年人的支付能力，從而有效提高養(yǎng)老服務(wù)供需均衡水平。因此，確立“大眾參與、小眾受益、保障有效”的理念，明確采取社會(huì)保險(xiǎn)模式并獨(dú)立創(chuàng)制，加大探索力度，完善現(xiàn)有試點(diǎn)，盡快總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，加快建制步伐，避免各地自行創(chuàng)制留下巨大歷史轉(zhuǎn)制成本與隱患，并將購(gòu)買(mǎi)社會(huì)化與專業(yè)化的居家養(yǎng)老服務(wù)納入長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)支付范圍之內(nèi)且做適當(dāng)傾斜，從而建立與老年人普遍選擇居家養(yǎng)老意愿相適應(yīng)的長(zhǎng)護(hù)險(xiǎn)制度。對(duì)此，可以借鑒日本“到宅沐浴”的籌資思路，即為老年人提供上門(mén)沐浴的服務(wù)，屬于日本看護(hù)保險(xiǎn)制度中居家服務(wù)的一項(xiàng)?！暗秸逶　钡某杀竞芨撸蛴凶o(hù)理保險(xiǎn)承擔(dān)大部分，老年人自費(fèi)部分僅為60多元。當(dāng)然，日本看護(hù)保險(xiǎn)制度還包括給老年人喂飯、陪老年人購(gòu)物等十幾項(xiàng)居家服務(wù)。

在建立全國(guó)統(tǒng)一的長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度之前，政府應(yīng)當(dāng)優(yōu)先重點(diǎn)為居住在家的失能老人、高齡空巢老人購(gòu)買(mǎi)社會(huì)化、專業(yè)化的養(yǎng)老服務(wù)。對(duì)此，可以借鑒上海市某區(qū)購(gòu)買(mǎi)助浴服務(wù)政策的補(bǔ)貼邏輯，該區(qū)對(duì)轄區(qū)內(nèi)60歲以上、長(zhǎng)期臥床的失能老人提供助浴服務(wù)補(bǔ)貼。上海市助浴服務(wù)的市場(chǎng)價(jià)一般在400-500元之間，當(dāng)?shù)卣ㄟ^(guò)集中團(tuán)購(gòu)方式將價(jià)格壓低至280元，老年人只需自費(fèi)40元，政府補(bǔ)貼240元，這種補(bǔ)貼政策則可以讓助浴服務(wù)惠及更多的居家老人。

總之，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)公建民營(yíng)公益性的實(shí)質(zhì)，就是能夠滿足廣大中低收入老年群體有需要的普惠養(yǎng)老服務(wù)需要，因而政府要以“公益性”的確定性為施政方針，承擔(dān)與“公益性”目標(biāo)相對(duì)應(yīng)的責(zé)任。

注：本文轉(zhuǎn)自《北京社會(huì)科學(xué)》2023年第8期，作者系中國(guó)人民大學(xué)勞動(dòng)人事學(xué)院、中國(guó)社會(huì)保障研究中心博士研究生范世明。

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